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特殊行业的一企一策：中央企业监管新思路吗

《中国企业家》杂志　　财政部对烟草、邮政国有资产监管权的初步确立，或许意味着特殊行业的中央企业“一企一策”监管思路的开始

去年以来，国有资产管理模式出现了一个新的动向。

2005年11月，国务院办公厅转发了国家发展改革委员会、财政部、烟草局《关于进一步理顺烟草行业资产管理体制深化烟草企业改革的意见》的57号文件。据业内人士透露，“意见”明确，烟草总公司所属国有资产，在财政部单列，今后将由财政部负责对中国烟草总公司的监管。无独有偶，去年7月国务院出台的“邮政体制改革方案”也将邮政系统的国有资产暂交由财政部监管。

一个新动向

2003年5月公布的《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，“政企尚未分开的单位，应当按照国务院的规定，加快改革，实现政企分开。政企分开后的企业，由国有资产监督管理机构依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。”

基于此，国资委一直有意将中烟总公司这个“超级利税大户”揽至旗下。去年，中烟总公司创造的税利是2400亿，而国资委监管的168家企业才创了6000多亿的利润。

国资委成立后，代表国务院对经营性的中央企业资产履行出资人指责，全面抓起“管人、管事、管资产”的权力，一举告别过去财政部、发改委、经贸委、中央企业工委、国资部门“五龙治水”的局面，中国的国有资产管理体制由此走进了新阶段。不过，中国烟草总公司并不在国资委管理范围。当时类似烟草的还有邮政、铁路、广电等政企不分的企业。

对这些资产，国资委本来是有意接管的。早在2003年6月，国资委主任李荣融就对媒体表示，已经纳入国资委监管的是196户企业，但中央企业远远不止这些，还有好多是属于部门办的企业，包括烟草、铁道企业。“由于政企没有分开，这些资产还没有到我们这边来，但从未来趋势来看的话，我估计都会逐步纳入我们的管理范围。”

2004年8月，国资委研究中心副主任白津夫也曾对媒体表示：目前国家虽然已经明确，国有资产监管机构的监管范围，主要是经营性国有资产。而行政事业性资产、金融性资产和资源性资产，均未划入国资委的监管范围。在实际操作过程中，即便是经营性国有资产(非金融类)，比如烟草、铁道、邮政等特殊垄断行业的资产，事实上也不归国资委监管。但是，国有企业改革已经到了关键时期，企业改革重组过程中大量发生的，是与金融类资产和资源类资产相关联的产权流转与重组。因此，不可能只局限于单纯的经营性资产实现国企重组改制与主辅分离。

烟草行业一位专家向《中国企业家》介绍：57号文件首先明确的一点是，烟草行业今后将继续保持专卖专营，即政企合一的形式，这就终结了以往关于烟草专卖制度的各种争论。以后，国家烟草专卖局和中国烟草总公司仍然是两块牌子一套人马，中国烟草总公司将进一步垄断中国烟草的生产经营。

57号文件还有两个重要的思路，一是理顺烟草行业资产管理体制，深化中国烟草总公司的体制改革。简单说，就是把以往分散在地方的烟草行业资产，上划至中国烟草总公司，使得烟草总公司能够放开手脚，进行行业内的重组整合，进一步做大做强，以拥有和外资烟草巨头抗衡的能力。

另一个，就是明确财政部对烟草行业国有资产的监管权。

对于目前发生的这一变化，国资委方面的一位人士向记者表示了不解：“本来经营性资产划入国资委监管是顺理成章的，也有相应的国务院条例可循，为什么要划到财政部呢？”

但也有专家认为这很正常。“那么多中央企业，他们(指国资委)未必管得过来。只是一个烟草行业已经很庞大了。”国资委研究中心的一位专家认为，“划到财政部也是合乎情理的：一方面烟草是国家重要的财政支柱，由财政部监管更合适；另一方面，国资委对国有资产的监管也是一个探索性的过程，对现有中央企业的监管，还有很多不到位的地方，所以也不见得要拘泥于最初的制度设计。”

个案还是趋势？

按照57号文件精神，中国烟草总公司理顺资产关系的工作正在迅速推进。全国烟草行业包括深圳、大连在内的33家省级烟草专卖局和烟草公司，16家工业公司，44家卷烟工业企业，1000多家商业企业，以及烟叶、卷烟销售、烟机、物资、进出口等全国性专业公司和其它一些企事业单位，今后将重组成中国烟草总公司这个巨大的国企。

事实上，有些地方在57号文发布之前，就已经开始了将烟草资产上划。比如浙江省，去年10月就下发了《关于我省烟草商业企业资产财务关系上划若干问题的实施意见》。“意见”对地方利益的补偿做了规定：各市、县在办理烟草商业企业资产上划时，将所在地烟草商业企业账面净资产的60%补偿给所在地政府。

烟草行业资产归财政部监管已经确定，那么，这仅仅是一个特殊行业的个案？还是一个国资管理权变动趋势的开端？毕竟，烟草对国家财政收入的巨大贡献，是其它行业难以比拟的。目前的国有企业，并不对国家上缴利润，烟草业是个罕见的例外。财政部的文件规定：烟草业税后利润征收范围为中央所属烟草商业企业，按照企业利润总额减去应缴纳企业所得税后的净利润的15%征收。

记者询问了财政部财科所的几位专家，他们都还不能确定财政部对国有资产的监管会否成为一个趋势。国务院发展研究中心企业所副所长张文魁则认为这个趋势是存在的。不过，他不主张财政部采用国资委同样的方式监管国有资产。

当然，这个趋势是否存在，可能还要看今后邮政、铁路、广电等行业改革的走向。

《中国企业家》了解到，国资委的相关部门曾经对是否将邮政行业的国有资产纳入管理范围进行过调研，结论是：从资产质量方面看，邮政在今后政企分开后，所属的国有资产可以说是优质资产，比国资委管理的不少质量不高的中央企业要强多了。

不过，有个问题值得进一步考虑：邮政需要担负相当数量的公共服务职能，就是要不计成本地保证公民的基本通信权。这块业务注定是要亏损的，需要每年持续不断的补偿。这种补偿似乎由财政支出更合适。

一位邮政行业的专家向《中国企业家》介绍，去年7月国务院出台的“邮政体制改革方案”的思路是，邮政行业实行政企分开，用国家邮政局的经营性资产组建中国邮政集团公司。邮政集团公司的财务关系在财政部单列，暂时由财政部作为国有资产管理部门，国家邮政局作为行政主管。

邮政改革和烟草有一个明显的不同，烟草资产明确是由财政部监管，而邮政资产是暂定。国家邮政局一位人士介绍，目前邮政领域的改革正在推进，财政部和邮政集团公司的关系可能还需要过一段时间才能最终明确。

烟草、邮政都还属于非金融类的经营性国有资产，如果我们把视线放远，就会发现，其实财政部在国有资产监管方面的分量已经越来越重。

2003年底成立的中央汇金投资有限责任公司，在国务院对中国银行、建设银行注资450亿美元后成为中行和建行的新东家。汇金公司的董事中，有3位是财政部的司长或副司长。

有报道说，财政部认为自己适宜充当协调金融监管体系的总牵头人，要明确财政部及其派出机构“监管者的监管者”的地位。

另外，2004年9月，财政部在其行政政法司与科教文司，分别组建行政资产处与事业资产处两个新部门，专司行政与事业单位资产的管理工作。这部分资产涉及上百万户单位、3000多万人、占中国国有资产总量约35%的资产。

一企一策？

接下来的问题是：对新的中国烟草总公司和中国邮政集团公司，财政部会以怎样的方式进行管理？

据了解，在烟草和邮政的改革设计中，中国烟草总公司和中国邮政集团公司在对各自行业的国有资产管理方面，作用都更加突出，即比国资委旗下的中央企业有更多的权限。这在烟草体制改革中表现更明显。

烟草行业的专家介绍，今后的中国烟草总公司，将对所属企业的国有资产，履行出资人职责，行使出资人权力，并拥有人权和事权。也就是说，中国烟草总公司本身就类似于一个“烟草国资委”。这样，财政部的监管和国资委的监管就不可同日而语了。但是，按照57号文件的精神，财政部也要加强对烟草行业的监管，重大事项还要由财政部决定，这又能看到现有国资管理方式的一些影子。

邮政行业的一位专家则向记者表示，今后邮政集团公司和财政部的关系，应该只是资产列在财政部，主要的管理还应是邮政集团公司负责。

还有个值得关注的问题：财政部开始扮演新角色以后，对国资委旗下处于垄断行业或特殊行业的中央企业的监管，会不会产生示范效应？

近来，关于成立国家能源总局的说法不少，有没有可能今后在能源总局下设一个能源总公司作为出资人，扮演“能源国资委”的角色，而把资产关系也放到财政部？

张文魁表示，按照国际经验，有些国家的某些重要行业，并没有一个像国资委那样明确的出资人，而是根据行业特性单独立法，实行一企一策。目前烟草行业的改革就类似于这种情况。

东北财经大学教授于立的观点也与张类似，他认为，垄断行业(如石油、电信、电力、铁路等)的国有企业，按照《公司法》的一般要求，完全做到政企分开是不可能的，应在现有“国有独资公司”法律条款的基础上，结合垄断行业特点，单独立法，也就是制定特殊法人法进行规制。“有些行业(如铁路、电力)已有一些具体的特殊法律规定，不必完全推倒重来。”(详见《中国企业家》2006年第5期《垄断行业改革如何走出僵局》)

在国资委目前监管的央企中占有重要地位的石油、电信、军工等行业的企业，今后的监管模式是否会实行一企一策？这还需要进一步观察。

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